El cáncer del crecimiento
Por Cristian Sotomayor
El aluvión del pasado 3 de mayo fue un trágico ejemplo de las consecuencias del crecimiento caótico, inorgánico e irracional de la ciudad de Santiago.
El hecho coincidió precisamente con un debate que se venía produciendo en los medios de comunicación desde comienzos de este año acerca del nuevo Plan Regulador Metropolitano (PRM) de Santiago. Éste fue presentado en octubre del año pasado por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y actualmente se encuentra en trámite para su aprobación definitiva. Pero ya han surgido muchas voces críticas y cuestionadoras.
La expansión del Gran Santiago ha significado la pérdida, prácticamente irreversible, de una buena porción de las mejores tierras agrícolas de Chile, lo que implica un enorme despilfarro que todo el país reciente. Según el documento “El Futuro Urbano de la Región Metropolitana”, cuyo autor es Eduardo Dockendorff y que fue editado por el Centro de Estudios del Desarrollo (CED), en 1991, entre 1980 y 1985, la superficie urbana del Gran Santiago se incrementó en 13.721 hectáreas.
Si bien la superficie destinada a la agricultura en la Región Metropolitana representa sólo un 5,7% (501.790 hectáreas) de la superficie nacional, aporta un 17,8% (en 1986) al PGB agrícola nacional. Esto significa que la productividad por hectárea en la Región Metropolitana es, como promedio, tres veces mayor que en el resto del país. Esto se agrava si consideramos que el sector agrícola, después del financiero, ha sido el que ha mostrado un dinamismo más persistente en la Región Metropolitana, generando importantes impulsos hacia otros sectores (comercio, transportes y servicios); generando empleos y aportando divisas al país.
En relación a los ingresos y gastos públicos en 1988, los valores obtenidos indicaban que la Región Metropolitana aportaba un 51,6% a los ingresos, pero obtenía 93,42% de los gastos, situación que no varía sustancialmente en los años posteriores. De esta forma, se genera un proceso de extracción de recursos provenientes de otras regiones, para financiar el gasto público de la Región Metropolitana (CED, 1991). Esto se explica porque la gravitación política que tiene Santiago hace que el sistema sea mucho más sensible a las presiones reivindicativas de la población santiaguina que, por su concentración, posee mayor fuerza relativa y está más cerca de los centros de decisión nacional.
Grave contaminación
Particularmente grave es la contaminación atmosférica que ha hecho del Gran Santiago, y en su conjunto no menos de un tercio de la superficie regional, una de las áreas pobladas más contaminadas del mundo. De acuerdo al documento del CED, el número de casos fatales originados por afecciones broncopulmonares (bronconeumonia) es en el Gran Santiago cinco veces mayor que en otras ciudades no contaminadas del país.
En relación a la contaminación hídrica, debe destacarse que las aguas servidas originadas por la población del Gran Santiago, se vacían directamente, sin tratamiento, en el río Mapocho y en el Zanjón de la Aguada. Cerca de 20 mil hectáreas de las 60 mil que riegan esta agua, corresponden a cultivos de hortalizas que son consumidas por la propia población de la Región Metropolitana. Por ello se explican los altísimos índices de fiebre tifoidea entre otras enfermedades, que afectan el sistema digestivo de sus habitantes.
Esta contaminación de las aguas aumenta considerablemente si consideramos la gran cantidad de desechos industriales o riles que son vertidos a las alcantarillas sin ningún tipo de tratamiento, lo que hace que éstas se tapen, provocando graves inundaciones.
Y si de inundaciones se trata, Santiago no olvidará las de 1982, 1987 y la que acaba de ocurrir. El origen de ellas está en que, por una parte, no existen instalaciones adecuadas para evacuar las aguas lluvias, por lo que al escurrir hacia el alcantarillado común, hace que éstos se copen y el agua inunde importantes arterias de la capital. Por otra parte, están los aluviones, producto de la urbanización en áreas de riesgo como son las laderas de los cerros, la cuenca de quebradas y ríos y las zonas precordilleranas. A esto debe sumarse la deforestación de esos mismos terrenos.
Un tercer tipo de contaminación, la acústica, está muy presente en la capital, con niveles de ruido que sobrepasan holgadamente el umbral recomendado para mantener la salud mental y física.
Tampoco se puede dejar de mencionar el efecto de las más de tres mil toneladas de basura que se generan cada día en el Gran Santiago. Estos desechos son depositados en dos basurales ubicados en los márgenes de la ciudad, cuya superficie sumada es de 135 hectáreas. Estos grandes receptores de basura urbana son muy perjudiciales, pues constituyen focos de infecciones y dañan nuestro medioambiente.
Y otro dato importante. Según los expertos, para contribuir a purificar el aire de una gran ciudad se necesitarían 25 metros cuadrados de áreas verdes por habitante de la metrópolis. En Santiago, sólo llega a los seis por habitante.
Segregación espacial
La dificultad de acceso a los servicios básicos de grandes sectores de la población del gran Santiago es otro serio problema. En 1979 el ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) inició un proceso de erradicaciones en gran escala, “limpiando” las comunas preferenciales de campamentos y concentrando la población en áreas periféricas normalmente sin equipamiento ni menos cercanas a fuentes de trabajo. Los traslados de población significaron entre 1979 y 1985 el desplazamiento de un 4,5% de la población intercomunal: 28.703 familias, lo que equivale a la población de la ciudad de Talca (CED, 1991).
El gran Santiago ha llegado a ser un sistema dual donde coexisten, aunque autoexcluyéndose social y territorialmente, dos culturas urbanas, dos formas de vida y dos diferentes subsistemas urbanos-regionales (opinión dada por el arquitecto urbanista Ignacio Santa María en diversos seminarios relativos a la ciudad de Santiago).
Las dificultades de desplazamiento dentro de la capital, por la congestión vehicular y otros motivos, es otro factor que perjudica la calidad de vida del santiaguino. En el presente, cada año la tasa de motorización aumenta entre un 8% y un 10%, es decir, cuatro veces más que el incremento de la tasa de crecimiento vegetativo de Santiago. Al mismo tiempo, la tasa de viajes está subiendo a 5% anual en los últimos años. Entre 1977 y 1991 el número de vehículos de todo tipo aumentó casi 50%, y más de 90% los vehículos livianos. Actualmente hay 500 mil vehículos en Santiago y se estima que para el año 2000 existirán un millón de unidades.
El tiempo promedio en que los habitantes de Santiago llegan a su trabajo es de 35 minutos. El 60% del transporte lo realiza la locomoción colectiva. En Santiago existen más de 400 líneas con un parque de 11.500 vehículos. De ellos, el 20% pasa por la Alameda y el 60% cruza por el centro de la capital. Hay 265 recorridos, con un promedio de 80 kilómetros de origen a destino, generalmente desde un extremo a otro de la ciudad. Existe un oligopolio del transporte público de alto poder político y económico. Las tarifas de los buses aumentaron un 173% entre 1978 y 1986, alcanzando entonces su punto de máxima utilidad (estado actual). Estas tarifas generan un efecto altamente regresivo afectando a los sectores de bajos ingresos. Cerca de un 30% de los santiaguinos deben gastar un 17% de su ingreso en locomoción colectiva. Hay un creciente riesgo para la seguridad física de los usuarios por la presión competitiva del sistema de libres recorridos y frecuencias y por el sueldo de choferes según el número de boletos cortados.
Por su parte, la participación de los viajes privados (automóviles particulares) ha aumentado desde un 12% en 1977 a un 20% en 1991, lo que ha contribuido notablemente en la congestión vehicular y en la contaminación atmosférica. Las fuentes móviles producen el 24% del total de partículas en suspensión respirables en Santiago.
Centralismo
Reflexionando sobre las causas de esta enfermedad urbana que aqueja a Santiago, y que afecta al país en su conjunto, es inevitable pensar en un asunto que nos pesa desde el momento mismo en que Pedro de Valdivia fundó Santiago de Nueva Extremadura: la carencia de una adecuada planificación de los asentamientos humanos, en el sentido de armonizar el mejoramiento de la calidad de vida de las personas con la conservación de la naturaleza. A raíz de esto, Chile hoy siente los efectos del centralismo y de la desregulación urbana.
Cerca de cinco millones de personas están aglomeradas hoy día en Santiago. Para el año 2000 se estima que la ciudad tendrá unos seis millones de habitantes, los que en el 2020 llegarían a nueve millones. Esto, tomando en cuenta que la actual tendencia es que se estaría terminando la inmigración desde otras regiones.
La avalancha migratoria hacia Santiago, iniciada en la década del 30 por efecto de la crisis económica que desbarató los polos de desarrollo regional de esa época, tuvo su fase de mayor expansión en el período 1952-1960, durante el cual comienzan las “tomas de terrenos” por parte de los sectores populares como forma espontánea de resolver el hacinamiento. En el período 1970-1982, la Región Metropolitana presentó una tasa de crecimiento de población de 2,23 % (el país, 1,16 %), lo cual la ubica entre las tres regiones de Chile con mayor crecimiento en el período. Entre los años 1982-1987 la tasa de crecimiento de población del país fue de 1,95 % y la de la Región Metropolitana de 2,48%, valor que la ubicó en el segundo lugar respecto a las regiones que más crecen en el país.
Sin embargo, según algunos estudios recientes, desde fines de la década del 80, Santiago presenta tendencias hacia la disminución de la tasa de natalidad y a una baja de la inmigración. Esto sería producto de la formación de nuevos polos de desarrollo regional. El origen de este fenómeno estaría en la aplicación desde 1975 de un esquema económico basado en la apertura económica del país al exterior, aprovechando las ventajas competitivas. Las políticas apuntaban a fortalecer las regiones con base económica centrada en los recursos naturales.
Si bien es cierto que en 1974 se inició un proceso de regionalización y de descentralización administrativa, éste contó con serias contradicciones que obstaculizaron la consecución de los fines perseguidos. Tal como dice el documento del CED (1991), “si bien se introdujo elementos de modernización en la estructura y de gobierno interior, su base de representación y los mecanismos de participación son extremadamente restrictivos y reflejan más bien la necesidad del régimen autoritario de hacer compatible la eficiencia en la gestión pública (vía modernidad) con el control político de los actores animados por eventuales disensiones a la política oficial”.
Como corolario de la cuestionada división administrativa, es la intersección de atribuciones que nublan la asignación de las responsabilidades respecto a Santiago, entendido como un sistema. Éste abarca 32 comunas englobadas en la provincia de Santiago. Pero, la verdad es que –a excepción quizás de la periferia de Melipilla- se trata de un solo gran espacio urbano regional (Ciudad-Región), rodeado de un relativamente pequeño “hinterland” interconectado, en todo caso, con numerosos espacios internos aún no urbanizados. Tanto es así que, por ejemplo, uno de los problemas más grandes del gran Santiago, la descoordinación institucional que caracteriza la gestión metropolitana, afecta a una unidad especial que no existe en la estructura de gobierno interior y administración del Estado. La Intendencia Metropolitana –a la cual se agrega ahora el Concejo Regional- es competente para la totalidad del espacio regional urbano, pero también para la totalidad del espacio rural que compite con el urbano por suelo. Mal puede el Intendente Regional resolver los problemas (urbanos) de la zona metropolitana, sin entrar en conflicto con los intereses de las áreas aún rurales. Tampoco el gobernador provincial es competente, ya que el área intercomunal del gran Santiago comprende la totalidad de la provincia de Santiago pero también parte muy importante de las provincias de Cordillera y Maipo.
Desregulación
Otra causa de la actual condición de Santiago fue el proceso de desregulación que desde la segunda mitad de la década del 70 hasta fines de los 80 afectó a la delimitación del espacio urbanizable y al sistema de transporte público. La presión ejercida sobre la periferia de las ciudades, especialmente en el gran Santiago a fines de los años 70, por establecer nuevas urbanizaciones –por el menor costo del suelo respecto de los valores de las áreas más centrales o zonas mejor dotadas de equipamiento- introdujo una fuerte especulación de los terrenos agrícolas potenciales de ser urbanizados y crecientes desequilibrios en los espacios de la tierra. Esto, más la presión de grupos económicos interesados en nuevas inversiones inmobiliarias y, finalmente, la vehemente ideología libremercadista que no se resignaba ante la excepción urbana del modelo vigente, llevaron al Minvu en 1979 a modificar radicalmente la política de desarrollo urbano que regía hasta ese entonces. Asumiendo que el suelo urbano era un bien más, transable en el mercado, y que su libre transacción tarde o temprano terminaría por equilibrar armónicamente el precio del mismo, se dejaron sin efecto los principales instrumentos ordenadores del desarrollo urbano, los Planos Reguladores, y con ello, por ejemplo, se liberaron los límites del crecimiento de las ciudades. Con la dictación del decreto 420 se amplió el área urbanizable desde las 38 mil hectáreas de 1979 a casi 100 mil. En la actualidad, la superficie ocupada por Santiago ya alcanza las 54 mil.
En cuanto al transporte, la desarticulación entre los subsistemas de transporte público se hizo evidente. Un ejemplo de ello es la casi total desconexión entre el Metro y las líneas de la locomoción colectiva sobre tierra, en circunstancias que lo razonable es que el Metro hubiera sido el articulador por excelencia del sistema. Además, el Metro sólo transporta el 8% de la población que se desplaza por Santiago y, para que fuera rentable, los sectores que recorre deberían tener tres veces más densidad de habitantes, con el triple de ingresos.
Un tercer caso de desregulación, con graves consecuencias para la calidad de vida en la capital, lo constituye la mala localización industrial y la falta de fiscalización que haga respetar los códigos sanitarios y de salud del ambiente que existen desde la primera mitad de este siglo.
-Muchas aberraciones se han hecho so pretexto de generar desarrollo económico. Un ejemplo claro fue la instalación de la planta termoeléctrica en Renca en los años sesenta y a la cual yo me opuse entonces. Esto es una muestra de evaluaciones cortoplacistas en busca de beneficios seudoeconómicos, en que los factores ambientales y sociales no han sido tomados en cuenta- señala Juan Honold, presidente de la Comisión de Desarrollo y Medioambiente del Colegio de Arquitectos.
El plan
Después de tres años de estudios y consultas con especialistas, el Minvu entregó los lineamientos de una nueva estrategia de planificación urbana con un horizonte de 30 años. Alberto Etchegaray, ministro de Vivienda y Urbanismo, hizo un resumen de este plan durante un panel organizado por la organización “Acción ciudadana por el medioambiente” en abril pasado. La estrategia considera tres niveles: interregional, regional y metropolitano. En el primero se visualiza una macro-zona central, formada por las regiones Quinta, Sexta y Metropolitana. El segundo abarca la actual Región Metropolitana y plantea la creación de ciudades intermedias que contribuyan a la descentralización y desconcentración. El tercero es el nivel intercomunal, en donde entra el nuevo Plan Regulador de Santiago, el que se encuentra en trámite para ser aprobado por el recién electo Concejo Regional. En la versión del ministro, este nuevo plan fue producto de dos años de trabajo con consulta a 37 comunas. Consta de tres acciones: limitación de la superficie urbanizable hasta 78 mil hectáreas, aumentar en un 50% la densificación promedio de la ciudad y protección de los suelos agrícolas, por medio de la incorporación de Calera de Tango, Pirque y San José de Maipo al plan intercomunal. Medidas complementarias a estas acciones son la reforestación de las áreas urbanas (se proyecta plantar entre 15 a 30 mil árboles al año y crear más de 100 hectáreas de nuevos parques); mejoramiento del equipamiento y de los servicios en los barrios más marginados; generación de subcentros dentro del perímetro urbano; incentivo, por medio de mayor subsidio habitacional, para que las familias ocupen las zonas con baja densidad (comuna de Santiago) y quebrar la tendencia a irse a vivir a la periferia (Maipú, Las Vizcachas, entre otras); pavimentación de calles y mejoramiento del tránsito. En este punto, el ministro de Transporte, Germán Molina, también presente en el citado panel, manifestó que el principio básico es “otorgar prioridad al transporte público y desincentivar la utilización del transporte privado para su uso dentro de la ciudad”.
El Plano Regulador Metropolitano (PRM) ha sido objeto de varias críticas por parte de la comisión de alcaldes encargada de su estudio. Entre ellas –dadas a conocer por la prensa en marzo pasado-, se señala que “mantiene las tendencias actuales de densificación de la Región Metropolitana. La densificación no es un instrumento para planificar el desarrollo y la aplicación de esta propuesta significaría la definición tácita del rol de cada comuna, ubicando las áreas de servicio en la zona céntrica y continuando su despoblamiento. En tanto, las de la periferia deberían absorber una gran población”.
Por su parte, Jaime Silva, secretario regional ministerial de Vivienda y Urbanismo, responde: “Queremos cambiar suavemente las tendencias de crecimiento que tienen las distintas comunas. No es el Plano Intercomunal solo el que va a hacer un Santiago más denso en el centro y menos en la periferia; implicaría una inversión gigantesca que escapa a lo que puede hacer un plan. Nuestro plan quiere ser realista: aprovechar lo que queda de ciudad para densificar. Sería lógico pensar que las 40 ó 50 mil viviendas que se construyen en Santiago las vamos a tener en el centro”.
Entre tanto, Carlos Fuenzalida, autor del libro “Santiago, dos ciudades” y especialista en el tema, sostiene que el plan propuesto no incorpora el tema ambiental y critica la discrecionalidad del documento que “no fue consultado con organismos que tienen clara incidencia en el desarrollo de la ciudad”.
Para Ignacio Santa María, esto del PRM adolece de dos fallas importantes. Una es que, si bien es una buena intención y algo necesario, se carece de la capacidad de implementación al no existir una estructura interministerial técnica y no política que asesore a los ministerios involucrados (Vivienda, Obras Públicas, Transporte, Bienes Nacionales). Al emanar de un solo ministerio (Minvu) es incoherente, ya que la pretensión de generar los cambios, sin ninguna capacidad de recursos económicos (Ministerios de Hacienda y Economía) ni humanos (Educación, Salud), es “como quien tratara de conducir un vehículo sin controlar las ruedas ni el motor”. Propone la creación de Agencias Regionales de Urbanismo (como en Francia), que son fundaciones de bien público, compuestas de un equipo de funcionarios elegidos por las organizaciones sociales, sindicales, empresariales, educativas y políticas de la región. Su deber es gestar la ingeniería social mediante la cual los agentes urbanos toman decisiones coherentes y coordinadas. Auténticas mesas de la democracia regional, en donde se piensa y gesta el desarrollo de las potencialidades de cada región, dentro del respeto a la estrategia nacional.
El segundo error, según él, es que “se cae en el vicio de ser un plan regulador de ocupación de suelos y no lo que debería ser: un esquema de desarrollo intercomunal. Se mete en una serie de reglamentaciones propias de un plan de ocupación de suelos. Su gran error es la ambigüedad. Es de grandes esquemas y detalles, por lo que a las comunas les cae como algo estatista sobreimpuesto. Lo que pasa es que ante la inoperancia de las municipalidades, el Estado quiere intervenir en algo en que no tiene el conocimiento de terreno adecuado”.
Juan Honold, a su vez, estima que la falta de instrumentos no es el problema de fondo.
-Crear fórmulas ideales de administración siempre va a llegar tarde a los sucesos. Es necesario, pero no se puede esperar. La administración ya tiene suficientes instrumentos, lo que ocurre es que no se están ejerciendo las atribuciones que hay. Por ejemplo, ¿por qué no se ha rectificado el decreto 420? Eso debería ser rápido. Además, se debe ser consecuentes en todas las acciones. El Minvu debería buscar la forma de que los planes de vivienda social se realicen dentro del límite urbano y no sigan contribuyendo a la expansión de la ciudad. Otras acciones, como la apertura de vías en el área central de Santiago (como Santa Isabel), deberían ser motivo de acciones conjuntas de renovación urbana.
Según Honold, el ejemplo más contundente de incoherencia es la construcción de la Línea 5 del Metro por el parque Bustamante.
-La Línea 5 debiera haber sido resuelta considerando que es un elemento determinante del proceso de renovación urbana, ya que genera considerable plusvalía. Por lo demás, los 40 millones de dólares adicionales que costaría pasar el Metro por Matta-Prat se pueden recuperar fácilmente con el mismo proceso de renovación urbana que allí se generaría en un período de 10 a 15 años. Se podría localizar a lo menos unos 50 mil nuevos habitantes de clase media en ese sector. Al perderse esta oportunidad significa agrandar la periferia en unas 100 hectáreas más, con la consiguiente pérdida de suelos agrícolas y costos que implica la expansión de las redes de servicios básicos.
El presidente de la Comisión de Desarrollo Urbano y Medioambiente del Colegio de Arquitectos, por su parte, piensa que en una democracia se puede hacer mucho, pero que “hay que hacer lo que se debe hacer”.
-Las políticas del Estado deben conducir a acciones y no a simples formulaciones. Si los planteamientos básicos no van acompañados de acciones consecuentes, el sector privado, que es el encargado de hacer la renovación urbana, recibe malas señales y no se orienta –explica Honold.
Todos coinciden en señalar el fomento intensivo de la regionalización como un elemento indispensable para solucionar los problemas que ha generado el mal desarrollo santiaguino y en incorporar la democracia local y comunal en la toma de decisiones de planificación urbano; asuntos hoy ausentes.
Junto a esto, hay acuerdo en la necesidad de aprender de los errores del crecimiento de Santiago para que éstos no se repitan en otras ciudades del país en vías de convertirse en futuras metrópolis, como Concepción, Temuco, Puerto Montt, Antofagasta, Copiapó, entre otras.
Por Cristian Sotomayor
El aluvión del pasado 3 de mayo fue un trágico ejemplo de las consecuencias del crecimiento caótico, inorgánico e irracional de la ciudad de Santiago.
El hecho coincidió precisamente con un debate que se venía produciendo en los medios de comunicación desde comienzos de este año acerca del nuevo Plan Regulador Metropolitano (PRM) de Santiago. Éste fue presentado en octubre del año pasado por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y actualmente se encuentra en trámite para su aprobación definitiva. Pero ya han surgido muchas voces críticas y cuestionadoras.
La expansión del Gran Santiago ha significado la pérdida, prácticamente irreversible, de una buena porción de las mejores tierras agrícolas de Chile, lo que implica un enorme despilfarro que todo el país reciente. Según el documento “El Futuro Urbano de la Región Metropolitana”, cuyo autor es Eduardo Dockendorff y que fue editado por el Centro de Estudios del Desarrollo (CED), en 1991, entre 1980 y 1985, la superficie urbana del Gran Santiago se incrementó en 13.721 hectáreas.
Si bien la superficie destinada a la agricultura en la Región Metropolitana representa sólo un 5,7% (501.790 hectáreas) de la superficie nacional, aporta un 17,8% (en 1986) al PGB agrícola nacional. Esto significa que la productividad por hectárea en la Región Metropolitana es, como promedio, tres veces mayor que en el resto del país. Esto se agrava si consideramos que el sector agrícola, después del financiero, ha sido el que ha mostrado un dinamismo más persistente en la Región Metropolitana, generando importantes impulsos hacia otros sectores (comercio, transportes y servicios); generando empleos y aportando divisas al país.
En relación a los ingresos y gastos públicos en 1988, los valores obtenidos indicaban que la Región Metropolitana aportaba un 51,6% a los ingresos, pero obtenía 93,42% de los gastos, situación que no varía sustancialmente en los años posteriores. De esta forma, se genera un proceso de extracción de recursos provenientes de otras regiones, para financiar el gasto público de la Región Metropolitana (CED, 1991). Esto se explica porque la gravitación política que tiene Santiago hace que el sistema sea mucho más sensible a las presiones reivindicativas de la población santiaguina que, por su concentración, posee mayor fuerza relativa y está más cerca de los centros de decisión nacional.
Grave contaminación
Particularmente grave es la contaminación atmosférica que ha hecho del Gran Santiago, y en su conjunto no menos de un tercio de la superficie regional, una de las áreas pobladas más contaminadas del mundo. De acuerdo al documento del CED, el número de casos fatales originados por afecciones broncopulmonares (bronconeumonia) es en el Gran Santiago cinco veces mayor que en otras ciudades no contaminadas del país.
En relación a la contaminación hídrica, debe destacarse que las aguas servidas originadas por la población del Gran Santiago, se vacían directamente, sin tratamiento, en el río Mapocho y en el Zanjón de la Aguada. Cerca de 20 mil hectáreas de las 60 mil que riegan esta agua, corresponden a cultivos de hortalizas que son consumidas por la propia población de la Región Metropolitana. Por ello se explican los altísimos índices de fiebre tifoidea entre otras enfermedades, que afectan el sistema digestivo de sus habitantes.
Esta contaminación de las aguas aumenta considerablemente si consideramos la gran cantidad de desechos industriales o riles que son vertidos a las alcantarillas sin ningún tipo de tratamiento, lo que hace que éstas se tapen, provocando graves inundaciones.
Y si de inundaciones se trata, Santiago no olvidará las de 1982, 1987 y la que acaba de ocurrir. El origen de ellas está en que, por una parte, no existen instalaciones adecuadas para evacuar las aguas lluvias, por lo que al escurrir hacia el alcantarillado común, hace que éstos se copen y el agua inunde importantes arterias de la capital. Por otra parte, están los aluviones, producto de la urbanización en áreas de riesgo como son las laderas de los cerros, la cuenca de quebradas y ríos y las zonas precordilleranas. A esto debe sumarse la deforestación de esos mismos terrenos.
Un tercer tipo de contaminación, la acústica, está muy presente en la capital, con niveles de ruido que sobrepasan holgadamente el umbral recomendado para mantener la salud mental y física.
Tampoco se puede dejar de mencionar el efecto de las más de tres mil toneladas de basura que se generan cada día en el Gran Santiago. Estos desechos son depositados en dos basurales ubicados en los márgenes de la ciudad, cuya superficie sumada es de 135 hectáreas. Estos grandes receptores de basura urbana son muy perjudiciales, pues constituyen focos de infecciones y dañan nuestro medioambiente.
Y otro dato importante. Según los expertos, para contribuir a purificar el aire de una gran ciudad se necesitarían 25 metros cuadrados de áreas verdes por habitante de la metrópolis. En Santiago, sólo llega a los seis por habitante.
Segregación espacial
La dificultad de acceso a los servicios básicos de grandes sectores de la población del gran Santiago es otro serio problema. En 1979 el ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) inició un proceso de erradicaciones en gran escala, “limpiando” las comunas preferenciales de campamentos y concentrando la población en áreas periféricas normalmente sin equipamiento ni menos cercanas a fuentes de trabajo. Los traslados de población significaron entre 1979 y 1985 el desplazamiento de un 4,5% de la población intercomunal: 28.703 familias, lo que equivale a la población de la ciudad de Talca (CED, 1991).
El gran Santiago ha llegado a ser un sistema dual donde coexisten, aunque autoexcluyéndose social y territorialmente, dos culturas urbanas, dos formas de vida y dos diferentes subsistemas urbanos-regionales (opinión dada por el arquitecto urbanista Ignacio Santa María en diversos seminarios relativos a la ciudad de Santiago).
Las dificultades de desplazamiento dentro de la capital, por la congestión vehicular y otros motivos, es otro factor que perjudica la calidad de vida del santiaguino. En el presente, cada año la tasa de motorización aumenta entre un 8% y un 10%, es decir, cuatro veces más que el incremento de la tasa de crecimiento vegetativo de Santiago. Al mismo tiempo, la tasa de viajes está subiendo a 5% anual en los últimos años. Entre 1977 y 1991 el número de vehículos de todo tipo aumentó casi 50%, y más de 90% los vehículos livianos. Actualmente hay 500 mil vehículos en Santiago y se estima que para el año 2000 existirán un millón de unidades.
El tiempo promedio en que los habitantes de Santiago llegan a su trabajo es de 35 minutos. El 60% del transporte lo realiza la locomoción colectiva. En Santiago existen más de 400 líneas con un parque de 11.500 vehículos. De ellos, el 20% pasa por la Alameda y el 60% cruza por el centro de la capital. Hay 265 recorridos, con un promedio de 80 kilómetros de origen a destino, generalmente desde un extremo a otro de la ciudad. Existe un oligopolio del transporte público de alto poder político y económico. Las tarifas de los buses aumentaron un 173% entre 1978 y 1986, alcanzando entonces su punto de máxima utilidad (estado actual). Estas tarifas generan un efecto altamente regresivo afectando a los sectores de bajos ingresos. Cerca de un 30% de los santiaguinos deben gastar un 17% de su ingreso en locomoción colectiva. Hay un creciente riesgo para la seguridad física de los usuarios por la presión competitiva del sistema de libres recorridos y frecuencias y por el sueldo de choferes según el número de boletos cortados.
Por su parte, la participación de los viajes privados (automóviles particulares) ha aumentado desde un 12% en 1977 a un 20% en 1991, lo que ha contribuido notablemente en la congestión vehicular y en la contaminación atmosférica. Las fuentes móviles producen el 24% del total de partículas en suspensión respirables en Santiago.
Centralismo
Reflexionando sobre las causas de esta enfermedad urbana que aqueja a Santiago, y que afecta al país en su conjunto, es inevitable pensar en un asunto que nos pesa desde el momento mismo en que Pedro de Valdivia fundó Santiago de Nueva Extremadura: la carencia de una adecuada planificación de los asentamientos humanos, en el sentido de armonizar el mejoramiento de la calidad de vida de las personas con la conservación de la naturaleza. A raíz de esto, Chile hoy siente los efectos del centralismo y de la desregulación urbana.
Cerca de cinco millones de personas están aglomeradas hoy día en Santiago. Para el año 2000 se estima que la ciudad tendrá unos seis millones de habitantes, los que en el 2020 llegarían a nueve millones. Esto, tomando en cuenta que la actual tendencia es que se estaría terminando la inmigración desde otras regiones.
La avalancha migratoria hacia Santiago, iniciada en la década del 30 por efecto de la crisis económica que desbarató los polos de desarrollo regional de esa época, tuvo su fase de mayor expansión en el período 1952-1960, durante el cual comienzan las “tomas de terrenos” por parte de los sectores populares como forma espontánea de resolver el hacinamiento. En el período 1970-1982, la Región Metropolitana presentó una tasa de crecimiento de población de 2,23 % (el país, 1,16 %), lo cual la ubica entre las tres regiones de Chile con mayor crecimiento en el período. Entre los años 1982-1987 la tasa de crecimiento de población del país fue de 1,95 % y la de la Región Metropolitana de 2,48%, valor que la ubicó en el segundo lugar respecto a las regiones que más crecen en el país.
Sin embargo, según algunos estudios recientes, desde fines de la década del 80, Santiago presenta tendencias hacia la disminución de la tasa de natalidad y a una baja de la inmigración. Esto sería producto de la formación de nuevos polos de desarrollo regional. El origen de este fenómeno estaría en la aplicación desde 1975 de un esquema económico basado en la apertura económica del país al exterior, aprovechando las ventajas competitivas. Las políticas apuntaban a fortalecer las regiones con base económica centrada en los recursos naturales.
Si bien es cierto que en 1974 se inició un proceso de regionalización y de descentralización administrativa, éste contó con serias contradicciones que obstaculizaron la consecución de los fines perseguidos. Tal como dice el documento del CED (1991), “si bien se introdujo elementos de modernización en la estructura y de gobierno interior, su base de representación y los mecanismos de participación son extremadamente restrictivos y reflejan más bien la necesidad del régimen autoritario de hacer compatible la eficiencia en la gestión pública (vía modernidad) con el control político de los actores animados por eventuales disensiones a la política oficial”.
Como corolario de la cuestionada división administrativa, es la intersección de atribuciones que nublan la asignación de las responsabilidades respecto a Santiago, entendido como un sistema. Éste abarca 32 comunas englobadas en la provincia de Santiago. Pero, la verdad es que –a excepción quizás de la periferia de Melipilla- se trata de un solo gran espacio urbano regional (Ciudad-Región), rodeado de un relativamente pequeño “hinterland” interconectado, en todo caso, con numerosos espacios internos aún no urbanizados. Tanto es así que, por ejemplo, uno de los problemas más grandes del gran Santiago, la descoordinación institucional que caracteriza la gestión metropolitana, afecta a una unidad especial que no existe en la estructura de gobierno interior y administración del Estado. La Intendencia Metropolitana –a la cual se agrega ahora el Concejo Regional- es competente para la totalidad del espacio regional urbano, pero también para la totalidad del espacio rural que compite con el urbano por suelo. Mal puede el Intendente Regional resolver los problemas (urbanos) de la zona metropolitana, sin entrar en conflicto con los intereses de las áreas aún rurales. Tampoco el gobernador provincial es competente, ya que el área intercomunal del gran Santiago comprende la totalidad de la provincia de Santiago pero también parte muy importante de las provincias de Cordillera y Maipo.
Desregulación
Otra causa de la actual condición de Santiago fue el proceso de desregulación que desde la segunda mitad de la década del 70 hasta fines de los 80 afectó a la delimitación del espacio urbanizable y al sistema de transporte público. La presión ejercida sobre la periferia de las ciudades, especialmente en el gran Santiago a fines de los años 70, por establecer nuevas urbanizaciones –por el menor costo del suelo respecto de los valores de las áreas más centrales o zonas mejor dotadas de equipamiento- introdujo una fuerte especulación de los terrenos agrícolas potenciales de ser urbanizados y crecientes desequilibrios en los espacios de la tierra. Esto, más la presión de grupos económicos interesados en nuevas inversiones inmobiliarias y, finalmente, la vehemente ideología libremercadista que no se resignaba ante la excepción urbana del modelo vigente, llevaron al Minvu en 1979 a modificar radicalmente la política de desarrollo urbano que regía hasta ese entonces. Asumiendo que el suelo urbano era un bien más, transable en el mercado, y que su libre transacción tarde o temprano terminaría por equilibrar armónicamente el precio del mismo, se dejaron sin efecto los principales instrumentos ordenadores del desarrollo urbano, los Planos Reguladores, y con ello, por ejemplo, se liberaron los límites del crecimiento de las ciudades. Con la dictación del decreto 420 se amplió el área urbanizable desde las 38 mil hectáreas de 1979 a casi 100 mil. En la actualidad, la superficie ocupada por Santiago ya alcanza las 54 mil.
En cuanto al transporte, la desarticulación entre los subsistemas de transporte público se hizo evidente. Un ejemplo de ello es la casi total desconexión entre el Metro y las líneas de la locomoción colectiva sobre tierra, en circunstancias que lo razonable es que el Metro hubiera sido el articulador por excelencia del sistema. Además, el Metro sólo transporta el 8% de la población que se desplaza por Santiago y, para que fuera rentable, los sectores que recorre deberían tener tres veces más densidad de habitantes, con el triple de ingresos.
Un tercer caso de desregulación, con graves consecuencias para la calidad de vida en la capital, lo constituye la mala localización industrial y la falta de fiscalización que haga respetar los códigos sanitarios y de salud del ambiente que existen desde la primera mitad de este siglo.
-Muchas aberraciones se han hecho so pretexto de generar desarrollo económico. Un ejemplo claro fue la instalación de la planta termoeléctrica en Renca en los años sesenta y a la cual yo me opuse entonces. Esto es una muestra de evaluaciones cortoplacistas en busca de beneficios seudoeconómicos, en que los factores ambientales y sociales no han sido tomados en cuenta- señala Juan Honold, presidente de la Comisión de Desarrollo y Medioambiente del Colegio de Arquitectos.
El plan
Después de tres años de estudios y consultas con especialistas, el Minvu entregó los lineamientos de una nueva estrategia de planificación urbana con un horizonte de 30 años. Alberto Etchegaray, ministro de Vivienda y Urbanismo, hizo un resumen de este plan durante un panel organizado por la organización “Acción ciudadana por el medioambiente” en abril pasado. La estrategia considera tres niveles: interregional, regional y metropolitano. En el primero se visualiza una macro-zona central, formada por las regiones Quinta, Sexta y Metropolitana. El segundo abarca la actual Región Metropolitana y plantea la creación de ciudades intermedias que contribuyan a la descentralización y desconcentración. El tercero es el nivel intercomunal, en donde entra el nuevo Plan Regulador de Santiago, el que se encuentra en trámite para ser aprobado por el recién electo Concejo Regional. En la versión del ministro, este nuevo plan fue producto de dos años de trabajo con consulta a 37 comunas. Consta de tres acciones: limitación de la superficie urbanizable hasta 78 mil hectáreas, aumentar en un 50% la densificación promedio de la ciudad y protección de los suelos agrícolas, por medio de la incorporación de Calera de Tango, Pirque y San José de Maipo al plan intercomunal. Medidas complementarias a estas acciones son la reforestación de las áreas urbanas (se proyecta plantar entre 15 a 30 mil árboles al año y crear más de 100 hectáreas de nuevos parques); mejoramiento del equipamiento y de los servicios en los barrios más marginados; generación de subcentros dentro del perímetro urbano; incentivo, por medio de mayor subsidio habitacional, para que las familias ocupen las zonas con baja densidad (comuna de Santiago) y quebrar la tendencia a irse a vivir a la periferia (Maipú, Las Vizcachas, entre otras); pavimentación de calles y mejoramiento del tránsito. En este punto, el ministro de Transporte, Germán Molina, también presente en el citado panel, manifestó que el principio básico es “otorgar prioridad al transporte público y desincentivar la utilización del transporte privado para su uso dentro de la ciudad”.
El Plano Regulador Metropolitano (PRM) ha sido objeto de varias críticas por parte de la comisión de alcaldes encargada de su estudio. Entre ellas –dadas a conocer por la prensa en marzo pasado-, se señala que “mantiene las tendencias actuales de densificación de la Región Metropolitana. La densificación no es un instrumento para planificar el desarrollo y la aplicación de esta propuesta significaría la definición tácita del rol de cada comuna, ubicando las áreas de servicio en la zona céntrica y continuando su despoblamiento. En tanto, las de la periferia deberían absorber una gran población”.
Por su parte, Jaime Silva, secretario regional ministerial de Vivienda y Urbanismo, responde: “Queremos cambiar suavemente las tendencias de crecimiento que tienen las distintas comunas. No es el Plano Intercomunal solo el que va a hacer un Santiago más denso en el centro y menos en la periferia; implicaría una inversión gigantesca que escapa a lo que puede hacer un plan. Nuestro plan quiere ser realista: aprovechar lo que queda de ciudad para densificar. Sería lógico pensar que las 40 ó 50 mil viviendas que se construyen en Santiago las vamos a tener en el centro”.
Entre tanto, Carlos Fuenzalida, autor del libro “Santiago, dos ciudades” y especialista en el tema, sostiene que el plan propuesto no incorpora el tema ambiental y critica la discrecionalidad del documento que “no fue consultado con organismos que tienen clara incidencia en el desarrollo de la ciudad”.
Para Ignacio Santa María, esto del PRM adolece de dos fallas importantes. Una es que, si bien es una buena intención y algo necesario, se carece de la capacidad de implementación al no existir una estructura interministerial técnica y no política que asesore a los ministerios involucrados (Vivienda, Obras Públicas, Transporte, Bienes Nacionales). Al emanar de un solo ministerio (Minvu) es incoherente, ya que la pretensión de generar los cambios, sin ninguna capacidad de recursos económicos (Ministerios de Hacienda y Economía) ni humanos (Educación, Salud), es “como quien tratara de conducir un vehículo sin controlar las ruedas ni el motor”. Propone la creación de Agencias Regionales de Urbanismo (como en Francia), que son fundaciones de bien público, compuestas de un equipo de funcionarios elegidos por las organizaciones sociales, sindicales, empresariales, educativas y políticas de la región. Su deber es gestar la ingeniería social mediante la cual los agentes urbanos toman decisiones coherentes y coordinadas. Auténticas mesas de la democracia regional, en donde se piensa y gesta el desarrollo de las potencialidades de cada región, dentro del respeto a la estrategia nacional.
El segundo error, según él, es que “se cae en el vicio de ser un plan regulador de ocupación de suelos y no lo que debería ser: un esquema de desarrollo intercomunal. Se mete en una serie de reglamentaciones propias de un plan de ocupación de suelos. Su gran error es la ambigüedad. Es de grandes esquemas y detalles, por lo que a las comunas les cae como algo estatista sobreimpuesto. Lo que pasa es que ante la inoperancia de las municipalidades, el Estado quiere intervenir en algo en que no tiene el conocimiento de terreno adecuado”.
Juan Honold, a su vez, estima que la falta de instrumentos no es el problema de fondo.
-Crear fórmulas ideales de administración siempre va a llegar tarde a los sucesos. Es necesario, pero no se puede esperar. La administración ya tiene suficientes instrumentos, lo que ocurre es que no se están ejerciendo las atribuciones que hay. Por ejemplo, ¿por qué no se ha rectificado el decreto 420? Eso debería ser rápido. Además, se debe ser consecuentes en todas las acciones. El Minvu debería buscar la forma de que los planes de vivienda social se realicen dentro del límite urbano y no sigan contribuyendo a la expansión de la ciudad. Otras acciones, como la apertura de vías en el área central de Santiago (como Santa Isabel), deberían ser motivo de acciones conjuntas de renovación urbana.
Según Honold, el ejemplo más contundente de incoherencia es la construcción de la Línea 5 del Metro por el parque Bustamante.
-La Línea 5 debiera haber sido resuelta considerando que es un elemento determinante del proceso de renovación urbana, ya que genera considerable plusvalía. Por lo demás, los 40 millones de dólares adicionales que costaría pasar el Metro por Matta-Prat se pueden recuperar fácilmente con el mismo proceso de renovación urbana que allí se generaría en un período de 10 a 15 años. Se podría localizar a lo menos unos 50 mil nuevos habitantes de clase media en ese sector. Al perderse esta oportunidad significa agrandar la periferia en unas 100 hectáreas más, con la consiguiente pérdida de suelos agrícolas y costos que implica la expansión de las redes de servicios básicos.
El presidente de la Comisión de Desarrollo Urbano y Medioambiente del Colegio de Arquitectos, por su parte, piensa que en una democracia se puede hacer mucho, pero que “hay que hacer lo que se debe hacer”.
-Las políticas del Estado deben conducir a acciones y no a simples formulaciones. Si los planteamientos básicos no van acompañados de acciones consecuentes, el sector privado, que es el encargado de hacer la renovación urbana, recibe malas señales y no se orienta –explica Honold.
Todos coinciden en señalar el fomento intensivo de la regionalización como un elemento indispensable para solucionar los problemas que ha generado el mal desarrollo santiaguino y en incorporar la democracia local y comunal en la toma de decisiones de planificación urbano; asuntos hoy ausentes.
Junto a esto, hay acuerdo en la necesidad de aprender de los errores del crecimiento de Santiago para que éstos no se repitan en otras ciudades del país en vías de convertirse en futuras metrópolis, como Concepción, Temuco, Puerto Montt, Antofagasta, Copiapó, entre otras.
(Publicado en la revista el canelo Nº 43, mayo 1993, páginas 2 a 5)
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